REPRESENTAÇÃO MPC Nº 011/2017
Origem: MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
Destinatário: TRIBUNAL DE CONTAS
Órgão: EXECUTIVO MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE
Assunto: CONVÊNIO UNIPOA. EXECUÇÃO DO PROGRAMA. RENÚNCIA DE RECEITAS. REDUÇÃO DO ISS PARA UNIVERSIDADES PARTICIPANTES DO CONVÊNIO. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.
Excelentíssimo Senhor Conselheiro-Presidente do Tribunal de Contas
Período: exercícios de 2015 a 2017
O Ministério Público de Contas, por seu Agente firmatário, nos termos do disposto no artigo 37 do Regimento Interno, respeitosamente se dirige a essa Douta Presidência para dizer e propor o que segue.
I – Este Parquet examinou e encaminha, anexa, documentação colacionada, em expediente próprio, versando sobre renúncia fiscal no âmbito do Município de Porto Alegre – decorrente do Convênio UNIPOA, o qual prevê a concessão de bolsas de estudo para estudantes de ensino superior –, com possível infringência da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
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II – O Programa UNIPOA foi instituído em julho de 2010, a partir do Inovapoa (Gabinete de Inovação e Tecnologia), por intermédio do Decreto Municipal nº 16.736, de 19 de julho de 20101, e alterações posteriores (2)
Em conformidade com o disposto no art. 1º do referido diploma, foi regulamentada a concessão de bolsas de estudo para estudantes carentes, mediante o Convênio UNIPOA, com Instituições Privadas de Ensino Superior (IPES), beneficiadas por incentivo tributário de redução da alíquota do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) de 5% (cinco por cento) para até 2% (dois por cento), conforme previsto no inciso XX3 e no § 2º4 do artigo 21 da Lei Complementar nº 7, de 7 de dezembro de 1973.
A Secretaria Municipal de Educação (SMED), mediante convênio celebrado com IPES, estipula que universidades privadas de Porto Alegre, para usufruírem de tal incentivo, ofereçam bolsas de estudos no ensino superior, em número equivalente a no mínimo 4% das matrículas efetuadas no semestre letivo imediatamente anterior, conforme os critérios estabelecidos na referida legislação.
1 Regulamenta a concessão de bolsas de estudo para estudantes carentes, prevista no inciso XX e no § 2º do artigo 21 da Lei Complementar nº 7, de 7 de dezembro de 1973, bem como os aspectos tributários da redução de alíquota prevista nos referidos dispositivos legais.
2 Decreto Municipal nº 16.961, de 10 de fevereiro de 2011; Decreto nº 17.597, de 27 de dezembro de 2011 e Decreto Municipal nº 18.120, de 19 de dezembro de 2012.
3 Art. 1º No art. 21 da Lei Complementar nº 7, de 7 de dezembro de 1973, e alterações posteriores, fica alterado o inc. XX do caput, e fica incluído inc. III no § 2°, conforme segue:
“Art. 21. (...)
XX – serviços de educação de ensino superior tipificados no subitem 8.01 da lista de serviços anexa, prestados por entidades autorizadas, reconhecidas ou credenciadas pelo Ministério da Educação, que ofereçam curso na área de tecnologia, quando disponibilizarem ao Município de Porto Alegre bolsas de estudo equivalentes a no mínimo 4% (quatro por cento) do número total de suas matrículas, mediante convênio celebrado nos termos do Decreto Municipal nº 16.736, de 15 de julho de 2010, que regulamenta as condições para a concessão das referidas bolsas para estudantes carentes, alterado pelo Decreto Municipal nº 16.961, de 9 de fevereiro de 2011: 2% (dois por cento); Incluído pela Lei Complementar nº 632/2009 e alterado pela Lei Complementar nº 633/2009 e pela Lei Complementar nº 709/2013.
4 Incluído pela LC 632/09 e alterado pela LC 633/09.
III – As consultas feitas aos Sistemas Corporativos deste Tribunal de Contas revelam que a matéria foi objeto de aponte no Processo nº 1542-0200/15-9 – Inspeção Especial (exercícios 2013 e 2014) realizada no Executivo Municipal de Porto Alegre, que versou sobre a Educação Infantil.
A Equipe de Auditoria, ao examinar o contexto da situação da educação infantil no Município de Porto Alegre, em abordagem operacional, concluiu que programas como o UNIPOA somente se revestiriam de alguma plausibilidade caso destinados à habilitação de professores para atuar com crianças na etapa da educação básica.
Entretanto, conforme indicado no citado processo, não é o que ocorre na execução do convênio, pois nos últimos exercícios houve graduação de alunos em cursos, tais como: Bacharelado em Economia; Bacharelado em Administração; Tecnólogo de Recursos Humanos; Tecnologia em Logística; Tecnologia em Gestão da Qualidade; Graduação em Psicologia; Técnico em Análise e Desenvolvimento e Gestão de Recursos Humanos.
Assim, o Relatório de Auditoria afirma que o Programa UNIPOA não privilegia a educação infantil, contrariando a determinação contida no inciso V do artigo 11 da Lei nº 9.394/19965 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB), e conclui nos seguintes termos:
Isso posto, considerando o direito à educação infantil pública, gratuita e de qualidade, e as prioridades e responsabilidades do ente público para com a disponibilização da educação às crianças que ainda não têm assegurado esse direito, resta evidenciado que a continuação do programa UNIPOA deve condicionar-se à limitação de que os cursos conveniados sejam voltados exclusivamente para formação de educadores, pedagogos ou outras ciências correlatas, que possam contribuir com o ganho de qualidade na Educação Infantil Municipal.
5 Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de:
(...)
V - oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino. (grifou-se).
Não se pode olvidar que enquanto não atendido plenamente o Ensino Básico, conforme previsto na legislação vigente, considerado de responsabilidade dos municípios, não devem ser alocados recursos para o Ensino Médio, de responsabilidade do governo estadual, e Superior, de competência federal – esta etapa, inclusive, com diversos programas federais de incentivo ao ingresso lançados nos últimos anos.
Com efeito, as ações na área da educação estão contempladas na competência comum das unidades da Federação6, contudo, a Constituição Federal tratou de estabelecer a prioridade de cada uma delas, conforme os dispositivos que seguem:
Art. 30. Compete aos Municípios:
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;
(...)
Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:
I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria
II - progressiva universalização do ensino médio gratuito
III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino;
IV - educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade;
(...)
Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.
§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios;
§ 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil.
§ 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio. (Grifou-se).
6 Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação;
Tal estruturação busca dar uniformidade no desenvolvimento das ações, bem como estabelecer objetivamente a forma de garantir o acesso à educação, definindo como obrigatória a educação básica.
Assim, frente ao cenário identificado, de que a municipalidade não implementou o atendimento pleno ao ensino básico7, torna-se questionável a legitimidade da renúncia de receita em favor de instituições de nível superior, circunstância sobremaneira agravada pelo atual contexto de dificuldades financeiras, que acaba por ter reflexos em todas as áreas.
Relativamente à Educação Infantil, cumpre assinalar que a Decisão do Tribunal Pleno, proferida em 23/03/2016, no âmbito do Processo nº 1542-0200/15-9, determinou “a apresentação de plano de ação, pelo Administrador, no prazo de sessenta dias, com a delimitação das medidas, dos responsáveis e do cronograma de implementação, a ser analisado, aprovado e monitorado por esta Casa, contendo, pelo menos, os seguintes pontos”:
a) apresentar medidas que busquem a consecução das estratégias constantes da Meta 1 do Plano Nacional de Educação – PNE, com especial atenção para as estratégias 1.1 (metas de expansão das respectivas redes públicas de educação infantil segundo padrão nacional de qualidade), 1.13 (garantir o atendimento da criança de 0 a 5 anos em estabelecimentos que observem os padrões nacionais de qualidade) e 1.15 (promover a busca ativa de crianças em idade correspondente à educação infantil, em parceria com órgãos públicos de assistência social, saúde e proteção à infância). A centralização de matriculas, por evidenciar a demanda manifesta, não cumpre com a determinação da Lei Federal nº 13.005, de 2014, de oferecer vagas a, no mínimo, 50% das crianças de 0 a 3 anos do Município, sendo necessário promover efetivamente a “busca ativa”. (grifou-se).
Neste ponto, importante mencionar a Decisão do Tribunal Pleno (17/08/2016), que, por unanimidade, acolheu voto do Excelentíssimo
7 Em conformidade com o estudo elaborado pelo Tribunal de Contas do Estado, intitulado “Radiografia da Educação Infantil no Rio Grande do Sul” (edição 2016, com dados referentes ao exercício de 2015), o número de vagas a criar, considerando a taxa por idade e as metas do Plano Nacional de Educação para a educação infantil, era de 5.107 (0 a 3 anos) e 7.920 (4 a 5 anos). Segundo o estudo, a taxa de atendimento na educação infantil no Município de Porto Alegre correspondeu a 41,95% (0 a 3 anos) e 74,83% (4 a 5 anos).
Conselheiro-Relator César Miola, no sentido de impor multa ao Prefeito de Porto Alegre, Senhor José Alberto Reus Fortunati, em face da não apresentação tempestiva do Plano de Ação.
Tratando-se do Ensino Fundamental, é oportuno destacar que recentemente a Área Técnica da Corte apresentou ao atual Secretário Municipal de Educação o estudo intitulado “Avaliação da Eficiência e da Eficácia da Rede Municipal de Ensino Fundamental de Porto Alegre”.
O referido diagnóstico, ao abordar a Cobertura da Rede Municipal de Educação (2.1), no item Número de Matrículas no Ensino Fundamental (2.1.1), assevera que: “no exercício de 2015, a rede municipal efetuou 34.432 matrículas no ensino fundamental, o que corresponde a uma cobertura de 20,17% da população local de 6 a 14 anos. Situação que não se altera muito, pois que, no comparativo estadual, posiciona-se na 469ª posição, enquanto entre as capitais, permanece em 24º”.
No tópico Oferta de Pré-Escola (2.1.2), foi afirmado:
Conforme se verifica, o município de Porto Alegre, na contramão das evidências científicas, continua atendendo insatisfatoriamente suas crianças na idade da educação infantil.
Na pré-escola, quando se compara a oferta de vagas à população de 4 e 5 anos na rede própria municipal de ensino, a cidade posiciona-se, no comparativo com os demais municípios gaúchos listados, na penúltima posição (495/496); e em âmbito nacional, é a pior capital do país.
Conclusão do item Oferta de Pré-Escola:
“Todo o raciocínio exposto nesta Seção denota que a deficiência na oferta de vagas na pré-escola pode estar contribuindo negativamente para o desenvolvimento do ensino fundamental, razão pela qual a política educacional do Município de Porto Alegre quanto à Educação Infantil deve ser aprimorada”. (Grifou-se).
Em relação ao Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), composto por dois importantes conceitos para a qualidade da educação, o fluxo escolar e as médias de desempenho nas avaliações, o estudo refere:
4.1.1.3. Comentários Gerais
A análise dos resultados apresentados pela rede porto-alegrense revela que, além de estar abaixo do padrão de qualidade desejado (6,0), a capital gaúcha não atingiu a meta fixada para o Município nos três últimos exames, estando abaixo, inclusive, dos índices8 alcançados pelas demais redes municipais de ensino fundamental e pela rede estadual do Estado do Rio Grande do Sul e da região sul, desde 2007, nas séries iniciais. (Grifou-se).
IV – Em reforço ao acima exposto, são trazidas à colação excertos do Parecer CME/POA nº 018/2016, exarado pelo Conselho Municipal de Educação, em resposta à consulta da Câmara Municipal de Porto Alegre referente ao Convênio UNIPOA:
4.4 A Lei Orgânica do Município de Porto Alegre, promulgada em 1990, em consonância com a Constituição Federal (1988), caracteriza a função normatizadora do Sistema Municipal de Ensino – SME. No artigo 179, lê-se que “O sistema municipal de ensino compreende as instituições de educação escolar, as de ensino fundamental e as de ensino médio, mantidas e administradas pelo Município, e pelos órgãos e serviços municipais de caráter normativo e de apoio técnico”.
Assim, observando a organização do SME, este Conselho ressalta as incumbências constitucionais da Secretaria Municipal de Educação – SMED, definidas na Lei N.º 8.198, de 18 de agosto de 1998, que Cria o Sistema Municipal de Ensino de Porto Alegre, definindo:
Art. 6.º – É de competência do Município:
[…]
V – atuar prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil; [grifo nosso] VI – elaborar o Plano Municipal de Educação;
[…]
Art. 8.º – À Secretaria Municipal de Educação incumbe organizar, executar, manter, administrar, orientar, coordenar e controlar as atividades do Poder Público ligados à educação, velando pela observância da legislação respectiva, das deliberações do Congresso Municipal de Educação e pelo cumprimento das decisões do Conselho Municipal de Educação, nas instituições que integram a Rede Municipal de Ensino.
[…]
Art. 10 – São competências do Conselho Municipal de Educação: […] III – emitir parecer sobre convênios, acordos ou contratos relativos a assuntos educacionais – área fim – que o Poder Público Municipal pretender celebrar; A Lei Orgânica de Porto Alegre define: Art. 108 – Compete ao Município instituir impostos sobre:
8 IDEB Observado/Metas Projetadas.
IV – serviços de qualquer natureza não compreendidos na competência do Estado, definidos em lei complementar federal.
[…]
Art. 135 – O Município instituirá política de ciência e tecnologia, destinando-lhe recursos orçamentários próprios, com vistas à promoção de estudos, pesquisas e outras atividades nesse campo. [grifo nosso].
[…]
4.7 A Lei N° 13.005, de 25 de junho de 2014, que institui o Plano Nacional de Educação (PNE), e a Lei nº 11.858, de 25 de junho de 2015, que institui o Plano Municipal de Educação (PME), deliberam em suas metas e estratégias sobre a responsabilidade de cada ente federativo a respeito do investimento em educação, ficando o município com a obrigação primeira de atendimento da demanda de Educação Infantil e do Ensino Fundamental. Em relação à educação infantil, no PME/PoA consta que o Município de Porto Alegre deve:
Meta 1 – Atender a 100% (cem por cento) de matrículas na pré-escola, até 2016, e ampliar, gradativamente, as matrículas na creche para atingir o percentual de 50% (cinquenta por cento) até 2024. [grifo nosso] A Educação Infantil em tempo integral é uma política apontada na estratégia 1.10 do PME/PoA, articulada com a meta 6 e a estratégia 6.2, as quais não foram alcançadas até o presente momento:
Meta 1
[...]
1.10 – garantir o acesso e a permanência na educação infantil na rede municipal, em tempo integral e numa concepção integral de educação, para todas as crianças de 0 (zero) a 6 (seis) anos, considerando a data de corte, conforme estabelecido nas Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil, desde que atendidas às condições necessárias para o funcionamento, tais como espaço físico adequado e recursos humanos suficientes;
[...]
Meta 6 – Oferecer educação em tempo integral em, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das escolas públicas, de forma a atender a, pelo menos, 25% (vinte e cinco por cento) dos alunos da educação básica. [grifo nosso]
[...] Meta 12 – Elevar a taxa bruta da matrícula na educação superior para 50% (cinquenta por cento) e a taxa líquida para 33% (trinta e três por cento) da população de 18 (dezoito) a 24 (vinte e quatro) anos, assegurada a qualidade da oferta e a expansão para, pelo menos, 40% (quarenta por cento) das novas matrículas, no segmento público. [grifo nosso]
[...]
12.1 – União, Estado e Município de Porto Alegre, em regime de colaboração, devem assegurar e ampliar programas de incentivo, como o Convênio UNIPOA, para o atendimento da população de baixa renda, garantindo a equidade étnico-racial, em instituições de educação superior nas formas propostas pela legislação, buscando mecanismos para inserção dessa população no mercado de trabalho, devendo esse programa, seus objetivos, seu cronograma e seus critérios de seleção ter ampla divulgação nos meios midiáticos escritos e digitais;
Meta 20 20.1 – garantir o financiamento, permanente e sustentável, para todos os níveis, as etapas e as modalidades da educação básica, com verbas públicas para as escolas públicas, observando as políticas de colaboração entre os entes federados.
4.8 O Parecer nº 09/2015 deste CME, na análise conceitual e situacional do PME/PoA – 2015, quando se refere às metas e estratégias do Ensino Superior e ao programa UNIPOA, se pronuncia da seguinte forma:
No terceiro eixo, “Acesso e Ampliação do Ensino Superior”, ressalva-se que este nível de ensino é de competência da União, cabendo ao Poder Público Municipal “articular parcerias para o desenvolvimento de projetos de pesquisa, ensino e extensão, em regime de colaboração com o Estado e a União” (fl. 69). Consta da seção os dados populacionais da faixa etária correspondente ao Ensino Superior e ainda a referência ao Programa UNIPOA, com o objetivo de ampliar a oferta de bolsas de estudo para a população em Instituições de Ensino Superior Privadas. Cabe, em relação a este programa, averiguar sua pertinência e conformidade com a legislação, considerando a competência legal de responsabilidade e atuação de cada ente federado em relação aos níveis e etapas de ensino. [grifo nosso]
[…]
No “Eixo VI – Financiamento da Educação”, afirma-se a consideração de recursos necessários como condição imprescindível para a execução das metas e estratégias constantes do PME/PoA – 2015. Enfatiza o regime de colaboração como instrumento de viabilização das verbas e a legislação vigente que normatiza o financiamento da educação, compondo assim a análise conceitual, mas não apresentando o detalhamento da análise situacional nem as projeções para alcançar as demandas previstas no PME/PoA – 2015, o que fundamentaria a avaliação entre a distância entre o que atualmente é aplicado em termos de recursos financeiros e o montante necessário, referidas as fontes de recurso, para cumprir as metas estabelecidas. [grifo nosso]
Portanto, ao aprovar a Estratégia 12.1 do PME/PoA, a Câmara Municipal desconsiderou a Constituição Federal/1988, a LDBEN/1996 e o Parecer 009/2015 do CME/PoA.
[…]
5 Da Resposta: Diante do exposto, nos termos deste Parecer, a Comissão de Planejamento Recursos Públicos e Avaliação - CPRPA conclui:
I - À Secretaria Municipal de Educação cabe encaminhar as minutas de convênios para parecer prévio deste Conselho Municipal de Educação, atendendo ao disposto na Lei Orgânica do Município (1990) e na Lei de Criação do Sistema Municipal de Educação (1998);
II - O Município de Porto Alegre deve atender ao disposto no art.11, inciso V, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional;
III - O PME, Lei Municipal nº 11.858/2015, institui Metas e Estratégias para ampliação do acesso e qualificação do atendimento à Educação Infantil e ao Ensino Fundamental para o próximo decênio 2015 – 2025, bem como para ampliação da oferta de Educação Básica em tempo integral.
IV- O diagnóstico do PME e Inspeção Especial do Tribunal de Contas do Estado denunciam a falta de vagas para suprir a demanda de atendimento da faixa etária de 0 a 5 anos nesta Capital;
V - A renúncia fiscal implica em diminuição de recursos para manutenção dos atendimentos públicos, entre eles a Educação Básica, direito subjetivo, garantido constitucionalmente, para crianças e adolescentes entre os 4 e os 17 anos, pela Emenda Constitucional 59/2009 e a Lei Federal Nº 12.796/2013 que alterou a LDBEN/1996;
VI - O convênio UNIPOA se refere à oferta de Educação Superior, que é de responsabilidade constitucional da União;
VII – A estratégia 12.1, Meta 12, do Plano Municipal de Educação, necessita ser revista, pois fere o Art. 11 da LDBEN, visto que a demanda de Educação Infantil e a oferta em Tempo Integral não está plenamente atendida no Município de Porto Alegre. (Grifou-se).
Nesta senda, cumpre assinalar que tramita no Legislativo Municipal de Porto Alegre o PLCL nº 24/169, visando a modificar o inciso XX do caput do art. 21 da Lei Complementar nº 7, de 07 de dezembro de 1973, e alterações posteriores, que institui e disciplina os tributos de competência do Município, dispondo acerca da base de cálculo do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) para os serviços que especifica.
Extrai-se da exposição de motivos do Projeto de Lei:
Para adequar a política de isenção fiscal à LDB e à LOMPA, propomos que as bolsas de estudos sejam destinadas a educadores das escolas infantis conveniadas com o Município de Porto Alegre, a profissionais dos serviços de convivência e de fortalecimento de vínculos conveniados com o Município de Porto Alegre e a monitores das escolas de educação infantil da rede municipal de ensino. Assim, a Cidade atenderá ao disposto no art. 11 da LDB e no art. 183 da LOMPA e dará mais um passo para cumprir a Emenda Constitucional nº 59, de 2009, que determina a universalização do atendimento às crianças entre 4 e 5 anos e 11 meses. (Grifou-se).
9 O Projeto de Lei está na Comissão de Economia, Finanças, Orçamento e do Mercosul – CEFOR, para parecer, desde 03/05/2017.
V – RENÚNCIA DE RECEITAS
Os limites máximos da renúncia fiscal10 relacionada com a celebração do convênio de bolsas de estudo UNIPOA, entre o Município de Porto Alegre e as IPES, são definidos mediante decreto expedido pelo Chefe do Executivo.
No período de 2011 a 2017 foram autorizados os seguintes valores, correspondendo aos limites máximos de renúncia fiscal:
Com relação ao valor despendido com a execução do Programa, a Equipe de Auditoria, no âmbito do Processo nº 1542-0200/15-9, apurou que o Município de Porto Alegre concedeu incentivos tributários, mediante a redução de ISSQN (renúncia de receita), nos seguintes valores no período de 2010 a 201411, conforme tabela abaixo:
Em continuidade ao aponte formulado pela Auditoria, tomando-se somente o valor despendido com o programa em 2013 (R$ 4.404.648,09), estima-se que o Município de Porto Alegre conseguiria atender cerca de 500 crianças na rede própria de ensino, dado o custo aluno/ano de R$ 8.812,2212.
10 Conforme previsto no inciso I, § 2º, do art. 21 da Lei nº 7, de 7 de dezembro de 1973, com redação incluída pela Lei Complementar nº 633/2009.
Em que pese facultada a incidência da redução da alíquota do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) de 5% (cinco por cento) para até 2% (dois por cento) para as universidades participantes do UNIPOA, tendo em vista a previsão em lei municipal, requer-se, para a perfectibilização do ato, o estrito cumprimento dos ditames previstos pela Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000, especificamente o que refere o artigo 14, verbis (grifos não originais):
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
§ 3º O disposto neste artigo não se aplica:
I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º;
II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.
12 Custo médio anual por aluno da rede própria de Educação Infantil de Porto Alegre em 2014, apurado pela Equipe de Auditoria no Processo nº 1542-0200/15-9 (inspeção especial) – subseção 1.3.3.3, alínea “e” (fl. 401).
Com efeito, a Lei de Diretrizes Orçamentárias do Município de Porto Alegre para o exercício de 2017 (Lei nº 12.138, de 11 de outubro de 2016), não demonstra, com clareza, o cumprimento da LRF em relação aos quesitos antes mencionados. Ao contrário, o exame, ainda que perfunctório, à míngua de informações precisas, sugere seu desatendimento.
O exame da Lei Orçamentária Anual (Lei nº 12.176, de 21 de dezembro de 2016), aprovada pela Câmara Municipal de Porto Alegre, não permite concluir pela observância aos requisitos da LRF, no que diz com as medidas compensatórias e estimativas de impacto orçamentário-financeiro em relação à renúncia de receita pela redução da alíquota do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) de 5% (cinco por cento) para até 2% (dois por cento) para as universidades participantes do UNIPOA.
Destarte, diante dos elementos colacionados, é razoável inferir que a redução de ISSQN para universidades (Convênio UNIPOA), sem o estabelecimento de mecanismos de compensação, demonstra, em tese, o aumento na potencial renúncia de receita, sem que tenha havido a demonstração do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Há que se verificar, portanto, em procedimento de fiscalização no âmbito do Executivo Municipal de Porto Alegre, a regularidade da renúncia fiscal concedida em face do disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual, bem como sua compatibilidade com os dispositivos elencados na LRF.
VI – Assim, em apertada síntese, a renúncia de receita em favor de instituições de ensino superior – cuja legitimidade, nesse contexto, é de ser questionada – traduz situação especial que deve merecer a pronta atenção e intervenção desta Corte para que potenciais infrações possam ser tempestivamente debeladas, aspecto configurador do periculum in mora.
Por outro lado, os fatos de a municipalidade, em que pesem as definições constitucionais quanto à competência, à obrigatoriedade e à prioridade de que se reveste a educação infantil, não ter atingido a cobertura da demanda existente, e da inadequação do UNIPOA aos ditames da LRF, constituem o fumus boni juris.
Isto posto, o Ministério Público de Contas, considerando a gravidade e a relevância do tema, requer a Vossa Excelência, nos termos do artigo 37 do Regimento Interno:
1º) a expedição de medida cautelar para determinar ao Executivo Municipal de Porto Alegre que, enquanto não houver deliberação desta Corte quanto ao mérito, abstenha-se de firmar novos convênios com instituições de nível superior, e de, em relação aos já firmados, contemplar a concessão de bolsas a novos beneficiários, com base na renúncia de receita decorrente de redução de alíquota do ISSQN.
2º) a instauração de procedimento de Inspeção Especial a ser encetado no âmbito do Executivo Municipal de Porto Alegre, contemplando os exercícios de 2015 a 2017, tendo por escopo:
(a) a análise da operacionalização e execução do Convênio UNIPOA, nos termos delineados nos itens II e III precedentes, haja vista que o Município não implementou o atendimento pleno ao ensino básico, especialmente em relação à priorização da educação infantil, contrariando a determinação contida no inciso V do artigo 11 da Lei nº 9.394/1996; e
(b) o exame da regularidade da renúncia de receitas em face do disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual, bem como sua compatibilidade com os dispositivos elencados na Lei de Responsabilidade Fiscal, em relação à redução da alíquota do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) de 5% (cinco por cento) para até 2% (dois por cento) para as universidades participantes do UNIPOA, considerando os aspectos elencados no item V precedente.
(c) ao final, forte na Súmula n° 34713 do STF, seja negada executoriedade à norma do inciso XX do artigo 21 da Lei Complementar Municipal nº 7/73, exceto a que resulta da interpretação conforme a Constituição14, condicionando a redução alíquotas do ISSQN para instituições de ensino superior ao atendimento às metas do Plano Nacional de Educação15 para a educação infantil.
3º) o recebimento e processamento da presente, propugnando por seu acolhimento, bem como seja dada ciência ao Parquet das providências implementadas pela Casa em relação à matéria.
À sua elevada consideração.
MPC, em 22 de junho de 2017.
GERALDO COSTA DA CAMINO,
Procurador-Geral.
E1947/126/84/16
13 “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público.”
14 Artigos 30, inciso VI, 208, incisos I e IV, e 211, §2º.
15 A Lei Federal nº 13.005/2014 estabeleceu como meta o atendimento de 50% das crianças de 0 a 3 anos em creche até 2024, determinando a universalidade do atendimento na pré-escola para crianças de 4 e 5 anos até 2016.
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